如何彌補地方政府因營業(ye) 稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為(wei) 地方政府公共服務的提供建立起一個(ge) 長效穩定的財政補給保障體(ti) 係？地方稅權需要在直接稅改革方麵做足文章，地方稅的主體(ti) 稅種應是個(ge) 人所得稅和物業(ye) 稅。

　　應進一步完善《個(ge) 人所得稅法》，並及時出台一部《物業(ye) 稅法》，從(cong) 而為(wei) 地方稅製改革提供科學的法律依據。

　　以各級政府之間所存在的財政能力差異為(wei) 基礎、以實現各地公共服務水平的均等化為(wei) 主旨的財政轉移支付製度，是彌補營業(ye) 稅改征增值稅後地方政府利益受損的另一種有效途徑。

　　應通過修改《預算法》和製定《財政轉移支付法》等法律手段，促進和保障地方公共服務能力或水平的均衡化發展。

　　營業(ye) 稅改增值稅是我國當前結構性減稅的一項重要內(nei) 容。增值稅先轉型後擴圍，對完善稅製結構、推動經濟結構調整和促進經濟發展方式轉變有著重要的戰略意義(yi) 。

　　然而，這一改革舉(ju) 措在現行分稅製體(ti) 製下，無疑要重構中央與(yu) 地方的利益格局，營業(ye) 稅改征增值稅後地方財力如何獲得補給保障，一方麵呼喚著地方稅製的係統性改革，另一方麵也期待著立法層麵的頂層設計。

　　營業(ye) 稅改征增值稅可對地方稅製改革形成倒逼機製

　　眾(zhong) 所周知，增值稅屬於(yu) 中央和地方共享稅，營業(ye) 稅屬於(yu) 地方稅，而且營業(ye) 稅目前是地方稅的主體(ti) 稅種，被增值稅取代後，必然會(hui) 影響地方財政收入。然而，地方稅並不能被簡單地僅(jin) 僅(jin) 理解為(wei) 地方收入問題，為(wei) 適應分級政府和分級財政的要求，地方稅更多地反映了中央與(yu) 地方的稅收分配關(guan) 係，體(ti) 現了國家稅權的縱向分配結果。從(cong) 地方稅的起源、發展和改革目標看，如何與(yu) 中央政府按照事權不同實現稅權的合理分配，其實才是其中的關(guan) 鍵。

　　就營業(ye) 稅改征增值稅後的收入歸屬而言，目前的爭(zheng) 議主要集中在兩(liang) 種方案上。

　　其一是繼續執行原來的營業(ye) 稅分成機製，即將改征後的增值稅仍歸屬於(yu) 省級及以下的地方政府所有；其二是將改征後的增值稅與(yu) 現行增值稅的分成機製統一起來，即按中央占大頭、地方占小頭方式重新分配。

　　相比較而言，第一種方案對地方政府的財政收入影響明顯較小，但其缺點也顯而易見。由於(yu) 增值稅的進項抵扣製度使得上下遊企業(ye) 間的營業(ye) 毛利存在此消彼長的關(guan) 係，因此在關(guan) 聯方之間存在著“轉讓定價(jia) ”以及通過在不同稅收轄區設置營業(ye) 機構實施避稅的可能，對勞務改征增值稅後，貨物與(yu) 勞務稅領域的“轉讓定價(jia) ”勢必愈演愈烈，上下遊對勞務的定價(jia) 操縱更容易被誘發衝(chong) 動。此外，有些地區基於(yu) 地方保護會(hui) 給予企業(ye) “本級財政貢獻額”一定比例的“稅收返還”，當然也可以是“財政獎勵”等不同名稱。企業(ye) 在地方政府的“政策引導”之下，可能會(hui) 以“轉讓定價(jia) ”手段來加大勞務部分的增值稅稅基，從(cong) 而侵蝕物耗部分的增值稅稅基。

　　第二種方案需要結合財稅體(ti) 製的係統改革進行評價(jia) ，這取決(jue) 於(yu) 中央政府對地方稅製進行改革的決(jue) 心。該種方案可以消除不同行業(ye) 、不同稅目的增值稅收入在中央與(yu) 地方之間分成比例不同的現象，從(cong) 而克服誘發地方稅收競爭(zheng) 問題。因此，第二種方案比第一種方案更為(wei) 可取一些，但與(yu) 此同時也會(hui) 對地方稅製改革形成一種倒逼機製。

　　因此，加快地方稅製改革，重構完備的地方稅體(ti) 係是改革分稅製、建立公共財政製度的客觀要求。隻有按照優(you) 化稅製結構、公平稅收負擔、規範分配關(guan) 係、完善稅權配置的原則來健全稅製體(ti) 係，並立足稅收法定主義(yi) 而強化地方稅收的製度供給，才能保證地方稅權真正獲得法理依據和法律依據，維護地方稅權的剛性和效力。

　　地方稅製改革需要科學優(you) 化現行所得稅製與(yu) 財產(chan) 稅製

　　在中央和地方既有的利益分配格局下，如何彌補地方政府因營業(ye) 稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為(wei) 地方政府公共服務的提供建立起一個(ge) 長效穩定的財政補給保障體(ti) 係？這些問題事關(guan) 增值稅擴圍改革能否取得成功，以及能否得到各地地方政府的普遍支持等根本性問題，地方稅權在營業(ye) 稅改征增值稅後的補給保障不容忽視。

　　理論界普遍認為(wei) ，在全國範圍發展市場經濟，既需要自由競爭(zheng) 也需要公平競爭(zheng) ，一個(ge) 運行良好的增值稅應該是由中央政府按照統一標準進行課征的增值稅，而不應該是地方政府各自為(wei) 政、各取所需的增值稅。

　　需要明確的是，將增值稅的稅權直接下放給地方政府並不合適。一方麵，從(cong) 征管上來說，由於(yu) 增值稅的稅基具有很強的流動性，因此若由地方政府征收增值稅，勢必會(hui) 給征納雙方帶來稅收管理和納稅遵從(cong) 方麵的高成本；另一方麵，增值稅稅收收入在全國財政收入中所占比重一直較高，一旦劃歸地方則無疑會(hui) 削弱中央政府的宏觀調控能力。

　　實踐證明，增值稅成功轉型後，促進了社會(hui) 生產(chan) 的專(zhuan) 業(ye) 化分工，作為(wei) 一個(ge) 行之有效的大稅種，基於(yu) 其稅收中性的特征，不會(hui) 幹擾和扭曲市場資源配置，理所當然地應該成為(wei) 中央政府平衡各地財政收入、調節地區間財力差距的主要工具。

　　因此，盡快健全地方稅體(ti) 係，使地方稅權在營業(ye) 稅改征增值稅後及時獲得補給保障已成為(wei) 大勢所趨。從(cong) 短期看，稅製改革仍應堅持科學減稅理念，但為(wei) 彌補地方財政收入的不足，需合理界定營業(ye) 稅改征增值稅後中央與(yu) 地方的事權和支出責任，重新調整中央和地方的收入劃分比例。但從(cong) 長遠看，開征新稅種，繼續完善現有稅種，通過稅製改革與(yu) 優(you) 化促進和改善地方財政的自生能力，才更加符合可持續發展的根本理念。從(cong) 我國當前的稅製結構看，地方稅權在營業(ye) 稅改征增值稅後的補給保障需要在直接稅改革方麵做足文章，深入推進所得稅製改革與(yu) 財產(chan) 稅製改革。

　　以個(ge) 人所得稅改革為(wei) 例，附加福利課稅問題已成為(wei) 我國個(ge) 人所得稅法改革與(yu) 完善的瓶頸，高收入者享有的名目繁多的附加福利因其收入的隱匿性仍遊離於(yu) 個(ge) 人所得稅法的調控之外。這不但降低了個(ge) 人所得稅收入分配調節功能的發揮，進一步拉大了居民間的貧富差距，而且減少了地方政府在個(ge) 稅方麵的財政收入，削弱了地方稅權在地方經濟治理中的應有作用。修改《個(ge) 人所得稅法》，從(cong) 法律上明確界定附加福利的概念，使其成為(wei) 一個(ge) 獨立的稅目並采用相應的課征方法，應該成為(wei) 今後個(ge) 稅改革重要的突破口。

　　又如房產(chan) 稅改革。在我國現有稅收體(ti) 係中，房產(chan) 稅屬於(yu) 典型的財產(chan) 稅和地方稅。我國各地現有房產(chan) 稅製目前並不完全統一，房產(chan) 稅改革應當充分考慮全國各地房地產(chan) 業(ye) 的發展現狀和趨勢，化費為(wei) 稅，簡並稅種，構建統一規範的物業(ye) 稅製。開征物業(ye) 稅意味著對原有各種房地產(chan) 稅種的係統替換，這是實現我國房地產(chan) 市場健康穩定發展的重大戰略選擇。物業(ye) 稅的課稅環節是房地產(chan) 的保有階段，其稅基具有非流動性。作為(wei) 財產(chan) 稅，以房地產(chan) 的評估值為(wei) 計稅依據，能把地方公共品的成本和收益很好地結合起來，這些重要特點決(jue) 定了其應該成為(wei) 我國地方稅體(ti) 係中的主體(ti) 稅種，成為(wei) 地方稅改革和完善的重要選擇。這不但是一個(ge) 經濟問題，更是影響社會(hui) 穩定的重要民生問題。

　　稅權的劃分不是一般的科學，在一定意義(yi) 上更是一門藝術。地方稅主體(ti) 稅種的選擇，必須以稅基寬、稅基流動性弱、稅收彈性小、稅收受益程度高以及便於(yu) 征管等作為(wei) 判斷標準。個(ge) 人所得稅和物業(ye) 稅因其本身所具有的所得稅和財產(chan) 稅的天然優(you) 勢已經受到一定重視，但從(cong) 現實情況看，我國仍需進一步完善《個(ge) 人所得稅法》，並及時出台一部《物業(ye) 稅法》，從(cong) 而為(wei) 地方稅製改革提供科學的法律依據。

　　相反，流轉稅因為(wei) 稅負易轉嫁、稅基流動性大等原因而不宜作為(wei) 地方稅的主體(ti) 稅種。資源稅、環境稅等稅種則因以政策調節職能為(wei) 主，也不適宜作為(wei) 我國地方稅的主體(ti) 稅種。

　　完善財政轉移支付製度是推進地方稅製改革的重要補充

　　1994年的分稅製改革，確立了以生產(chan) 地原則（注冊(ce) 地管理辦法）為(wei) 核心的增值稅地區分享製度，明確了增值稅在中央與(yu) 地方之間的分享比例。增值稅的共享安排一定程度上減輕了中央與(yu) 地方的財政緊張關(guan) 係，也深刻影響到了中央與(yu) 地方政府對經濟的管理方式。

　　其實，在增值稅的稅收分配上，除按比例進行分配外，還可以采取均等化的轉移支付方法，即根據各地區的人口規模、經濟發展狀況、財政資金需求等一係列指標，按照一定的標準化公式進行分配。

　　如果說開征新稅種對現行稅製體(ti) 係框架和既有營改增稅製改革方案具有一定的“顛覆性”，則以各級政府之間所存在的財政能力差異為(wei) 基礎、以實現各地公共服務水平的均等化為(wei) 主旨的財政轉移支付製度，無疑是彌補營業(ye) 稅改征增值稅後地方政府利益受損的另一種有效途徑。

　　在增值稅擴圍中，如果通過財政轉移支付的方式把中央政府增加的收入返還給地方政府，則來自地方的改革阻力肯定會(hui) 減小許多。在不改變現行分稅製財政體(ti) 製的基礎上，財政轉移支付製度可以作為(wei) 推動增值稅擴圍改革的補充性製度，這樣做有利於(yu) 降低改革成本，調動地方參與(yu) 這項改革的積極性。

　　中央對地方政府的轉移支付，可依具體(ti) 目標的不同采用不同的方法。

　　在增值稅擴圍改革中，由於(yu) 並不涉及原有的體(ti) 製補助問題，因此，中央政府可以采取的轉移支付方式具體(ti) 包括了稅收返還、財力性轉移支付以及專(zhuan) 項補助，不同轉移支付方式在具體(ti) 的目標和功能方麵有所不同。其中，稅收返還和財力性轉移支付在體(ti) 現中央政府的意圖方麵較弱，專(zhuan) 項補助則在體(ti) 現中央政府的意圖方麵較強；稅收返還在影響地方政府的決(jue) 策方麵程度適中，財力性轉移支付在這方麵較弱，專(zhuan) 項補助則較強。在地方政府運用補助資金的自由度方麵，稅收返還和財力性轉移支付較強，而專(zhuan) 項補助則較弱。增值稅擴圍改革下的轉移支付應逐步取消稅收返還，重構財力性轉移支付與(yu) 專(zhuan) 項補助製度，著力實現縱向轉移支付的規範化和透明化運作。

　　這主要是因為(wei) 目前的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體(ti) 現了對收入能力較強地區的傾(qing) 斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與(yu) 縮小地區間差距的主旨背道而馳。采取專(zhuan) 項補助的方式對促進財政均等化的作用最大，能夠解決(jue) 一般性轉移支付所不能解決(jue) 的問題，特別是一些基本公共服務水平的提高問題。財力性轉移支付在促進財政均等化上的作用雖然沒有專(zhuan) 項補助大，但地方政府在使用財力性轉移支付資金上具有更大的靈活性。

　　自1998年以來，財政均等化已成為(wei) 實施公共財政的基本要求，因此在確定營改增後財政轉移支付方式的具體(ti) 方案選擇方麵，還是應服從(cong) 於(yu) 公共財政的基本要求，強化地方經濟和社會(hui) 發展中基礎性數據的真實統計、收集和使用，強化預算管理和監督，切實維護地方政府的應有利益。應通過修改《預算法》和製定《財政轉移支付法》等法律手段，促進和保障地方公共服務能力或水平的均衡化發展。

　　（作者單位：中國社科院法學所）