在城中村改造過程中，失房失地後如何安排就業(ye) 成為(wei) 失地農(nong) 民的主要利益訴求之一，而建立健全失地農(nong) 民職業(ye) 技能培訓體(ti) 係則是政府應承擔的責任。圖為(wei) 西安市未央區總工會(hui) 2012年失地農(nong) 民工烘焙培訓班開學典禮現場。資料圖片

　　我國城鎮化進程的迅猛發展，在為(wei) 經濟社會(hui) 發展提供動力的同時，也帶來一係列社會(hui) 問題。城中村，這種既非農(nong) 村也非城市的社區形式，是問題的集中反映。在一定程度上，城中村是城鄉(xiang) 二元結構下農(nong) 村被動城鎮化的產(chan) 物。城中村與(yu) 傳(chuan) 統農(nong) 村的區別主要在於(yu) 職業(ye) 屬性非農(nong) 化、戶籍性質混雜化和經濟水平複合化；與(yu) 城市社區的區別則在於(yu) 城中村失地農(nong) 民職業(ye) 性質不穩定、城中村社區管理的村落化。

　　城中村改造所涉法律問題主要圍繞政府、房地產(chan) 開發商和村民三方主體(ti) 展開。村民的主要利益訴求是：原有的土地、住房能否得到合理補償(chang) ，失房失地後如何安排就業(ye) 、養(yang) 老等。房地產(chan) 開發商的主要利益訴求是：該類拆遷涉及利益複雜、變數多，過高的交易成本會(hui) 使其在投資改造中的預期收益難以保障。政府的主要利益訴求是：盡力避免財政壓力，保證市場、社會(hui) 穩定。這三類相互衝(chong) 突的利益訴求主要受下列製度化要素的影響：其一，土地資源的非商品性與(yu) 非市場化征用。我國憲法第10條所規定的差別化土地所有權、土地產(chan) 權的變更形式，導致了城市擴容土地所有權的非市場化征用，使得城中村失地農(nong) 民的合理收益被限製乃至低價(jia) 剝奪。其二，產(chan) 權關(guan) 係模糊的村集體(ti) 經濟。城郊農(nong) 村社區集體(ti) 經濟的突出特征是產(chan) 權關(guan) 係不明晰，廣大村民雖擁有所有權，但該收益的具體(ti) 支配和使用則被壟斷於(yu) 少數村幹部手中，導致所有權與(yu) 使用權、知情權脫節。其三，封閉的村（居）建設與(yu) 城鄉(xiang) 分割的管理模式。城市社區由街道辦事處管理，管理的一切費用由政府財政承擔，前者具有統一規劃、開放式流動格局，統一建設與(yu) 管理；而村社區則由村民委員會(hui) 管理，管理的一切費用由村集體(ti) 承擔，以村為(wei) 單位，視人口、財力而采取不同程度的封閉建設，管理上往往各自為(wei) 政。

　　在上述要素的影響下，城中村改造必然麵臨(lin) 以下法律困境：一方麵，城市擴張與(yu) 土地征用使城中村的原住民逐步喪(sang) 失其最重要的生存資源——土地；另一方麵，“農(nong) 轉非”戶籍身份的改變並沒有給其帶來相應的社會(hui) 保障，而“產(chan) 權不清”則使得本屬於(yu) 村民的集體(ti) 資產(chan) 形同虛設，農(nong) 民融入城市的個(ge) 體(ti) 選擇舉(ju) 步維艱。基於(yu) 此，城中村的原住民不得不既固守土地（宅基地），又要求重新分配集體(ti) 資產(chan) ，以實現其自力救濟。“固守土地（宅基地）”阻礙了城市近郊集體(ti) 土地的集約化經營，製約了第二、三產(chan) 業(ye) 的發展。“要求重新分配集體(ti) 資產(chan) ”則往往以上訪的形式出現，導致了嚴(yan) 重的幹群矛盾，增加了城郊地區社會(hui) 不穩定因素。

　　在多元利益博弈下的城中村改造進程中，隻有各方主體(ti) 皆於(yu) 利益協調和平衡中讓渡部分利益，方能實現共贏。為(wei) 實現多方利益訴求的平衡，可從(cong) 以下三個(ge) 方麵入手：

　　將可持續發展作為(wei) 城中村改造遵循的基本原則。城中村的改造，必須延續城中村原有的良性社會(hui) 功能，並根據不同的群體(ti) 需求設計不同的城中村改造規劃方案，在保障城中村失地農(nong) 民權益的同時，重視城中村租客群體(ti) 的需求。要將城中村改造工程和保障住房建設工程等相結合，以城中村改造為(wei) 契機，努力滿足未列入現行保障計劃範圍內(nei) 租客群體(ti) 的住房需求，降低其租房開支的增長幅度。要在政策允許的範圍內(nei) ，在滿足城中村失地農(nong) 民居住的基礎上，盡量保證失地農(nong) 民“食租”收益的最大化和可持續，為(wei) 城中村失地農(nong) 民提供穩定可靠的收入來源。

　　以完善社會(hui) 保障製度作為(wei) 城中村改造的核心要義(yi) 。要消除各種就業(ye) 歧視。城中村失地農(nong) 民的“農(nong) 轉非”，其關(guan) 鍵不僅(jin) 在於(yu) 轉戶口，也在於(yu) 相關(guan) 社會(hui) 保障、醫療、教育等製度的配套改革，要做到城中村失地農(nong) 民與(yu) 城市居民一視同仁。政府要拓寬就業(ye) 服務渠道，設立為(wei) 城中村失地農(nong) 民提供就業(ye) 服務的中介機構，建立健全以職業(ye) 技術教育為(wei) 主的、多層次的城中村失地農(nong) 民職業(ye) 技能培訓體(ti) 係，鼓勵占用城中村土地的單位為(wei) 失地農(nong) 民提供合適的就業(ye) 崗位。對自謀職業(ye) 的城中村失地農(nong) 民，應參照城鎮失業(ye) 人員再就業(ye) 政策給予稅收等優(you) 惠，對吸納城中村失地農(nong) 民達到一定數量的企業(ye) 給予必要的政策扶持，對城中村失地農(nong) 民興(xing) 辦企業(ye) 給予必要的政策傾(qing) 斜。可以將城中村失地農(nong) 民土地補償(chang) 費折算成股份投入到用地單位，以參與(yu) 經營獲取收益的方式維係城中村失地農(nong) 民的永續權益。為(wei) 保障城中村失地農(nong) 民的生產(chan) 、生活，在征收土地的同時依規劃預留部分土地或開發後部分不動產(chan) 給被征地農(nong) 民集體(ti) 經濟組織，用於(yu) 發展第二、三產(chan) 業(ye) 。

　　以新型土地信托製度作為(wei) 城中村改造的發展方向。可推出具有共同基金性質的城中村改造土地信托，將村集體(ti) 土地設為(wei) 信托財產(chan) 。通過設立新型土地信托，將城中村改造帶來的即時補償(chang) 轉換為(wei) 長期信托收益，為(wei) 城中村失地農(nong) 民提供相對長遠的收益保障。首先設計土地信托方案。在清理城中村集體(ti) 所有土地、設立村土地信托理事會(hui) 的基礎上，成立土地信托投資公司作為(wei) 受托人，接受集體(ti) 土地作為(wei) 信托財產(chan) ，利用信托公司的融資功能，向市場發售信托計劃，籌集資金改造城中村。土地信托投資公司以信托資產(chan) 相關(guan) 收入支付信托計劃持有者本金及其他合法收益。而後設計土地信托融資方案。城中村居民享有信托土地的全部受益權。在土地信托期間，城中村在其受益權中設立部分優(you) 先受益權，並委托信托公司以向投資人發行受益權證的形式，將該部分優(you) 先受益權出售給投資人，投資人優(you) 先於(yu) 城中村對信托財產(chan) 享有這部分權益。在優(you) 先受益權人取得全部本金和收益之前，城中村隻能收取少部分的固定年金收益。如此，以土地資產(chan) 的未來預期收入作為(wei) 信用基礎去化解相關(guan) 投資風險，而為(wei) 城中村改造籌得更多優(you) 質資本。

　　（作者單位：西南大學法學院）