我國各地經濟發展水平懸殊，要實現基本公共服務均等化，必須依靠財政轉移支付製度，縮小各地財政能力的差距。我國采用縱向型的財政轉移支付製度，即上級政府將本級財政收入以及富裕地區上繳的財政收入無償(chang) 撥付給貧困地區。我國基本不存在所謂的橫向財政轉移支付製度，即同級政府之間的財政資金無償(chang) 撥付。

　　長期以來，我國實施的縱向轉移支付製度存在一些弊病：富裕地區千方百計“藏富於(yu) 民”，把財政資金挪出預算，避免上繳中央。貧困地區則發動廣大幹部，到首都或省會(hui) 活動，形成種種怪象，比如“會(hui) 哭的孩子有奶喝”，裝窮才能拿到錢，最好是戴個(ge) 國家級貧困縣的帽子；轉移支付資金越多越好，反正是白送的錢，不拿白不拿；跑“部”才能“錢”進——中央各部委均有專(zhuan) 項財政轉移支付項目。這幾年竟然出現了鄉(xiang) 鎮幹部赴京拉財政轉移支付撥款，可謂一大奇觀。

　　橫向財政轉移支付則是按照市場原則的有償(chang) 式互通有無的支付，有不少優(you) 點：

　　其一，較強的市場化特征，財政資金轉移建立在自願基礎之上；橫向轉移支付是地區之間的資金與(yu) 資源交換，而資金一般來源於(yu) 財力富裕地區，貧困地區則輸出農(nong) 產(chan) 品、原材料和能源。由於(yu) 橫向轉移支付是建立在市場配置基礎上的，所以可以部分糾正以行政配置為(wei) 手段的縱向轉移支付固有的低效，以實現公共資源的均衡配置。例如有些貧困地區的地理環境惡劣，根本不適合居住，這些年一直依靠上級轉移支付支撐，當地政府沒有遷移的動力。在橫向轉移支付體(ti) 製下，當地政府就不再以“貧”為(wei) 榮，而將積極爭(zheng) 取有利資源，與(yu) 富裕地區互惠互利。

　　其二，明確的利益特征。可以較公平合理地處理地方公共服務和公共產(chan) 品所產(chan) 生的外部性問題，以有效實現地區間公共服務均等化。打個(ge) 比方，皖南地區是浙江省的主要水源地，如果皖南地區發展工業(ye) ，對浙江省而言不亞(ya) 於(yu) 一場災難。因此，皖南地區保護環境，犧牲了本地的發展機會(hui) ，換來了浙江省良好的水質和環境。從(cong) 這一角度來看，安徽省和浙江省就可以形成橫向轉移支付關(guan) 係，富裕的浙江省為(wei) 相對落後的安徽省提供生態補償(chang) 。

　　其三，透明的資金流向。由於(yu) 橫向轉移支付的數量、來源、去向以及授受主體(ti) 關(guan) 係都非常清楚明了，自然體(ti) 現出極高的透明度，財政資金不再是任人哄搶的“唐僧肉”，不僅(jin) 有利於(yu) 提高轉移支付資金使用效率，而且有助於(yu) 降低相關(guan) 監管成本。

　　因此，正如習(xi) 近平總書(shu) 記在《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》所作的說明中指出的：“作出‘使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用’的定位，有利於(yu) 在全黨(dang) 全社會(hui) 樹立關(guan) 於(yu) 政府和市場關(guan) 係的正確觀念，有利於(yu) 轉變經濟發展方式，有利於(yu) 轉變政府職能，有利於(yu) 抑製消極腐敗現象。”

　　政府間公共品的配置路徑也應當考慮市場機製的作用，需要通過建立橫向轉移支付製度，提高政府治理效率，有利於(yu) 我國行政管理體(ti) 製的改革。

　　雖然我國並不存在規範意義(yi) 上的橫向轉移支付製度，但在實踐中卻長期存在地方之間的財政資金轉移的現象，即以行政方式安排所謂“對口支援政策”。從(cong) 上世紀50年代中央提出“支邊”號召到現在，出台過眾(zhong) 多對口援助模式。其實質都是以上級政府的行政命令方式實施的，這是一種典型的“拉郎配”行為(wei) ，必然會(hui) 產(chan) 生資金使用效率低下、資源嚴(yan) 重浪費的現象。

　　那麽(me) ，如何構建我國的橫向轉移支付製度呢？

　　首先要明確思路，即立足國情、準確定位、清晰目標。在定位上，橫向轉移支付應作為(wei) 縱向轉移支付的有效補充；在目標上，通過資源互補，實現區域基本公共服務均等化。

　　其次要做好製度設計，即實施“兩(liang) 條腿”走路的方針。一是通過市場規則，建立規範性的“共贏”機製，鼓勵並支持地方政府之間的自願性的財政性支付；二是通過中央統籌地位，建立“均等化基金”機製。由於(yu) 自願性橫向轉移支付往往具有內(nei) 在的利益動機，因此，在實現基本公共服務均等化方麵，還需“均等化基金”進行彌補。這種基金主要是較富裕地方向該基金貢獻一定比例的財政收入，較為(wei) 落後的地方從(cong) 該基金中獲得撥款，形成“削峰填穀”機製。隻有通過靈活的市場機製和規範的行政模式相結合，才可以合理有效地構造符合我國實際的橫向轉移支付製度。

　　當然，欲充分發揮橫向轉移支付的作用，除了製度設計外，還需進行一係列相關(guan) 的配套改革。一是在法律上明確橫向轉移支付的目標、方法等內(nei) 容，使橫向轉移支付製度的實施有法可依；二是設立橫向轉移支付管理的專(zhuan) 門機構，包括資金的管理、撥付以及效果的評估等職能；三是構建橫向轉移支付的標準體(ti) 係，包括“削”多少、“填”多少；四是配合縱向轉移支付資金，各有側(ce) 重，統籌安排，實現貧困地區的基本公共服務均等化。

　　（作者：上海財經大學中國公共財政研究院執行院長、教授）