隨著《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》打響“農(nong) 地入市”發令槍，作為(wei) 我國農(nong) 村改革發源地的安徽省，成為(wei) 首批起跑者之一。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 閉幕之際，安徽省發布指導意見，決(jue) 定在全省20個(ge) 縣(區)開展農(nong) 村綜合改革示範試點工作，推出多項“農(nong) 地入市”新政策。

　　事實上，在農(nong) 村土地產(chan) 權製度改革、農(nong) 民集體(ti) 建設用地流轉等方麵，安徽省近年來進行了一些頗具爭(zheng) 議也很有借鑒意義(yi) 的改革試點。《經濟參考報》記者近期走訪安徽省部分土地改革試點地區了解到，這些“農(nong) 地入市”試點雖取得了一定成效，但仍然麵臨(lin) “宅基地退出”落實遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。

　　“宅基地退出”落實遇阻

　　退出補償(chang) 額如何定，社會(hui) 保障有無著落，能否找到就業(ye) 門路……多位受訪者擔憂，若這些工作沒提前謀劃好，就倉(cang) 促讓農(nong) 民退出宅基地，將來這些農(nong) 民會(hui) 不會(hui) 成為(wei) 城市“流民”？

　　2013年11月12日，安徽省發布《關(guan) 於(yu) 深化農(nong) 村綜合改革示範試點工作的指導意見》，決(jue) 定在20個(ge) 縣(區)開展農(nong) 村綜合改革示範試點工作，其中提出建立多元統一的農(nong) 村土地市場，包括探索土地流轉新機製、建立宅基地退出補償(chang) 激勵機製等政策。

　　《經濟參考報》記者近日走訪合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出補償(chang) 激勵機製政策備受關(guan) 注。根據指導意見，安徽省將堅持自願、有償(chang) 原則，探索建立符合農(nong) 民合理需求的宅基地退出補償(chang) 激勵機製。建立農(nong) 民通過流轉方式使用其他農(nong) 村集體(ti) 經濟組織宅基地的製度。

　　對此，家住蕪湖市無為(wei) 縣十裏墩鄉(xiang) 的王同光表示期待。王同光在合肥市一家製造業(ye) 企業(ye) 工作，他已在城裏買(mai) 了房子，父母都住在城裏，老家的宅基地閑置了。“隻要補償(chang) 合理，我覺得宅基地退出是能接受的，地不用浪費了怪可惜的。”他說。

　　然而，接受記者采訪的一些基層幹部對該項政策卻態度迥異。有人認為(wei) ，該政策符合現實需要，將盤活農(nong) 村閑置宅基地資源，優(you) 化城鄉(xiang) 建設用地空間布局。也有人擔心，“保障農(nong) 戶宅基地用益物權，改革完善農(nong) 村宅基地製度”，是《決(jue) 定》對宅基地的表述，而安徽出台的政策明確宅基地可以有償(chang) 退出，顯然是“超前”了，可能會(hui) 帶來與(yu) 民爭(zheng) 地、“流民”等問題。

　　其實，關(guan) 於(yu) 宅基地退出補償(chang) 激勵政策，安徽省已有部分地區開始試點，但由於(yu) 後續配套政策不健全，政策落實情況不容樂(le) 觀。2013年9月，安徽省宣城市寧國市政府出台《寧國市農(nong) 村宅基地退出辦法(試行)》，規定自願退出宅基地每畝(mu) 最高可獲6萬(wan) 元補助。

　　對於(yu) 這項政策的實施情況，寧國市政府辦公室相關(guan) 負責人表示，雖然政策已出台幾個(ge) 月了，但目前仍沒有完全實施。不可否認，後續的社會(hui) 保障是有問題的，如果財力達不到，推行這項政策是有難度的。但現在要做這件事，首要前提就是農(nong) 民自願。

　　土地“轉”金融不“轉”

　　寧國市政府辦公室副主任肖宏亮說，有企業(ye) 想流轉土地，但一了解到流轉後到銀行不能抵押融資，企業(ye) 就沒什麽(me) 興(xing) 趣了。若金融問題不解決(jue) ，“農(nong) 地入市”試點很難推進。

　　蕪湖市是全國第一個(ge) 農(nong) 民集體(ti) 所有建設用地使用權流轉試點城市。1999年，國土資源部正式批準該市為(wei) 農(nong) 民集體(ti) 所有建設用地使用權流轉試點。

　　據蕪湖市國土資源局副調研員尹仲輝介紹，該流轉是指鄉(xiang) 鎮土地利用總體(ti) 規劃確定的集鎮建設用地範圍內(nei) 的集體(ti) 所有建設用地使用權發生轉移的行為(wei) ，包括農(nong) 民集體(ti) 所有建設用地使用權轉讓、租賃、作價(jia) 入股、聯營聯建、抵押等。當時設計政策體(ti) 係時，均按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，即集體(ti) 土地參照國有土地操作。“從(cong) 試點情況來看，確實取得了較好成效。”尹仲輝說。

　　“自開展流轉以來，共辦理流轉供地手續3370畝(mu) ，吸引了大批投資者前來興(xing) 業(ye) ，街道財政收入從(cong) 1999年流轉前的2579萬(wan) 元增長到2012年的4億(yi) 元。”蕪湖經濟技術開發區龍山街道辦事處相關(guan) 負責人說，城鎮化進程加快了，農(nong) 民居住向鎮區集中了，還享受到較完善的社會(hui) 保障體(ti) 係。

　　然而，建設用地流轉也存在“短板”。《經濟參考報》記者了解到，盡管寧國市城鄉(xiang) 土地交易中心目前已規範流轉集體(ti) 土地5300餘(yu) 畝(mu) ，但這都是土地承包經營權交易。由於(yu) 抵押融資渠道不暢，以及相關(guan) 配套政策不完善，集體(ti) 經營性建設用地流轉至今還沒有交易。

　　“土地‘轉’金融不‘轉’，基層反映很強烈。”肖宏亮坦承，雖然省裏和市裏都出台了規定，但銀行業(ye) 金融機構卻不“買(mai) 賬”。2011年8月，寧國市出台辦法規定，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地可以進行抵押融資。隨後，他找到銀行，銀行反饋稱由於(yu) 風險因素和處置難度，集體(ti) 建設用地一般不能抵押，銀行不願進行抵押融資。

　　蕪湖市集體(ti) 建設用地流轉試點也遭遇類似情況。蕪湖市國土資源局相關(guan) 負責人表示，按照規定，集體(ti) 建設用地和國有土地同地同價(jia) ，但銀行執行起來卻打了折扣，如國有土地一般能貸評估價(jia) 的70%，但集體(ti) 建設用地隻能貸50%左右，這還是同地不同權的。

　　蕪湖市紅星淨化濾材有限公司流轉了12畝(mu) 集體(ti) 建設用地。“當初承諾與(yu) 國有土地同地同權，可到銀行抵押融資時還是不一樣。我谘詢了銀行，公司的用地隻能貸300萬(wan) 元左右，而要是國有土地就能貸500多萬(wan) 元。”公司總經理胡忠福無奈地說，現在公司的產(chan) 品供不應求，就因為(wei) 缺乏資金，不能擴大再生產(chan) ，影響了企業(ye) 的發展。

　　據悉，安徽省的土地新政策強化了土地承包經營權的資本屬性。根據指導意見，土地承包經營權等的轉讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiang) 統一的土地交易市場。

　　“我最關(guan) 注的就是這項政策了，2013年流轉了5000餘(yu) 畝(mu) 土地，之前因沒有抵押物，一般很難從(cong) 銀行貸到款。”蚌埠市懷遠縣鵬飛現代農(nong) 業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 合作社理事長路鵬飛高興(xing) 地說，土地承包經營權可作抵押物，他就不用再愁貸款問題了，希望政策能盡快落實。

　　法律“紅線”製約改革進展

　　在土地改革試點地區，普遍存在一些顧慮，如頂層設計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進展緩慢。

　　據寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農(nong) 民興(xing) 辦專(zhuan) 業(ye) 合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對農(nong) 村土地股份合作社等尚未作出明確規定，導致工商登記時無法可依，不能真正成為(wei) 市場獨立法人，阻礙了集體(ti) 土地的上市交易。

　　農(nong) 村集體(ti) 土地的多頭管理，給賦權於(yu) 農(nong) 民帶來難度。據了解，林地、承包地、宅基地等分別屬於(yu) 林業(ye) 、農(nong) 業(ye) 、國土等不同部門管理，土地確權工作協調比較難。由於(yu) 曆史原因，目前已確權的林地、承包地的實際測量麵積與(yu) 林權證、土地承包使用權證記載的土地麵積出入較大，量化股權時經常產(chan) 生爭(zheng) 議，阻礙了土地產(chan) 權製度改革的推進。

　　因缺乏政策和法律支持，導致改革進展緩慢的例子也並不鮮見。為(wei) 深化農(nong) 村金融服務，推進適度規模農(nong) 業(ye) 發展，合肥市自2012年3月起，選擇在長豐(feng) 縣率先開展農(nong) 村土地承包經營權抵押貸款試點，以保障農(nong) 業(ye) 產(chan) 前、產(chan) 中、產(chan) 後的種苗農(nong) 資和服務資金需要。

　　根據試點要求，凡在長豐(feng) 縣域範圍內(nei) 經營麵積在50畝(mu) 以上或基礎設施投入在30萬(wan) 元以上從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營活動的農(nong) 戶、個(ge) 體(ti) 工商戶、農(nong) 業(ye) 企業(ye) 和農(nong) 村經濟組織，符合規定即可辦理貸款業(ye) 務。該項業(ye) 務以依法依規、平等自願、誠實守信為(wei) 原則，堅持不改變農(nong) 村土地所有權的性質、不改變農(nong) 民的土地承包權、不改變土地的農(nong) 業(ye) 用途。

　　“試點一年來取得一定成效，但並未達到預期目的。”長豐(feng) 縣農(nong) 委農(nong) 經科負責人告訴《經濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬(wan) 元。之所以成交量少，除了相關(guan) 配套政策不健全外，最大的製約因素在於(yu) ，該項試點工作腳踩法律“紅線”。

　　基層反映，實施土地經營權抵押貸款，是統籌城鄉(xiang) 背景下在政策方麵的一個(ge) 突破。雖然我國農(nong) 村土地承包法允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但對其抵押的問題《物權法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層麵的支持。

　　無獨有偶，蕪湖市集體(ti) 建設用地流轉試點成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開，一個(ge) 重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國土資源局相關(guan) 負責人說，當時設計政策體(ti) 係時開了口子，即規定國有土地上怎麽(me) 做，集體(ti) 土地就參照著做。

　　然而，根據我國土地管理法，農(nong) 民集體(ti) 所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於(yu) 非農(nong) 業(ye) 建設。因此，農(nong) 民的土地不能直接進入市場。若實踐就是突破法律規定，所以在相關(guan) 法律未修訂時，基層對改革的顧慮較多，很多突破隻是理論上的，實踐中難以操作。

　　“從(cong) 安徽部分地區土地改革試點情況來看，尚麵臨(lin) 的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規方麵給予支持。”安徽大學農(nong) 村改革與(yu) 經濟社會(hui) 發展研究院院長張德元表示，國家有關(guan) 部門應盡快總結試點經驗，綜合國土、農(nong) 業(ye) 、金融等部門意見需求，加快政策法規修訂步伐，以適應改革試點工作需要。