有必要結合管資本的要求，對現行國有資本分別由國務院國資委、財政部、行業(ye) 監管機構和地方國資委分別監管的現狀進行重構，以管資本為(wei) 主加強國有資產(chan) 監管

　　在國資改革熱潮中應運而生的國資委，10年後再次走到了曆史的十字路口。

　　國有經濟一直是中國國民經濟的主導力量，同時也是曆次經濟體(ti) 製改革的排頭兵。三中全會(hui) 明確提出，要發揮市場在資源配置中的決(jue) 定性作用，其應有之意落實在國有資產(chan) 改革領域，須在三個(ge) 範疇進行改革。

　　首先是“彈好鋼琴”，做好國有資本的差異化分類管理，實現國有資本優(you) 化配置，突出重點；其次是“英雄不論出處”，國資市場準入門檻對內(nei) 對外平等開放，實現充分競爭(zheng) ；三是“雙拳齊出”，無形和有形的手同時發揮作用，發揮市場主體(ti) 的能動性，實現國有資產(chan) 出資人意誌和企業(ye) 法人權利的平衡，更加強化市場主體(ti) 的作用。

　　國資監管高度分散

　　據不完全的數據統計，目前全國國有資產(chan) 的總規模大約在280萬(wan) 億(yi) 元以上。

　　而國務院國資委負責監督管理的中央企業(ye) （非金融類），資產(chan) 規模約40萬(wan) 億(yi) 元，也就是國務院國資委隻管理了全國國有資產(chan) 的15%左右，國有資產(chan) 監管體(ti) 係在整體(ti) 上處於(yu) 分散狀態。

　　從(cong) 資產(chan) 屬性來說，國有資產(chan) 之間並無本質區別，但按照建國後遺留下來的管理路徑，目前依然還是根據行政主管部門或產(chan) 業(ye) 屬性分類，把國有資產(chan) 劃分到不同的歸口部門進行管理。這些資產(chan) 中，除了國務院國資委監管的113家中央企業(ye) 外，地方國企則由省、市兩(liang) 級地方政府國有資產(chan) 監管機構監管。

　　此外，財政部也負責以下幾方麵國有資產(chan) 的監管職責——

　　一是部屬企業(ye) ，即中央行政事業(ye) 單位所屬企業(ye) ，共有82個(ge) 部門6000多家。二是財務關(guan) 係在財政部單列的國有企業(ye) ，包括中國對外文化集團公司、中國出版集團公司、中國煙草總公司以及最新成立的中國鐵路總公司，其均由國務院作為(wei) 出資人，並授權財政部依法對集團的經營性國有資產(chan) 進行監管。中國郵政集團公司目前也暫由財政部履行出資人職責。

　　在內(nei) 部歸口上，財政部金融司管理中央金融類國有資產(chan) ，財政部行政政法司和教科文司則分別管理著中央和國務院行政、事業(ye) 單位下屬企業(ye) 和事業(ye) 單位企業(ye) 化經營的國有資產(chan) 。財政部的“中央文化企業(ye) 國有資產(chan) 監督管理領導小組辦公室”，則承擔由財政部履行出資人職責的中央文化企業(ye) 相關(guan) 管理工作；地方國有文化企業(ye) 資產(chan) 則由各地方政府指定的平台進行管理。

　　以目前國有資產(chan) 中規模最大的金融資產(chan) 為(wei) 例，目前金融類國資主要分為(wei) 中央所屬金融企業(ye) 和地方政府所屬金融企業(ye) 兩(liang) 類。中央國有金融企業(ye) 資產(chan) ，由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(ye) 履行出資人權利和行使涉及資產(chan) 評估、產(chan) 權登記、轉讓審批等監管權力。

　　地方所屬國有金融企業(ye) 則情況不一：有的歸屬於(yu) 國資管理係統，有的由地方政府金融辦行使出資人權利，有的由政府控股的企業(ye) 行使出資人權利。國資委成立之初，其監管的國有資本均為(wei) 產(chan) 業(ye) 資本，與(yu) “一行三會(hui) ”基本處於(yu) “井水不犯河水“的狀態。

　　但2005年以來，大批央企舉(ju) 起產(chan) 融結合大旗，紛紛建立金融控股平台。截至2012年底，有68家中央企業(ye) 擁有219戶金融企業(ye) （不含招商局作為(wei) 第一大股東(dong) 的招商銀行），涉及財務公司、保險公司、銀行等15個(ge) 金融領域，資產(chan) 總額2.9萬(wan) 億(yi) 元，占央企總資產(chan) 的9.3%。

　　部委監管職能交叉

　　國資監管體(ti) 係從(cong) 誕生之日起，其定位就帶有幾分尷尬。

　　從(cong) 當年防止國有資產(chan) 流失到國有資產(chan) 的保值增值，國資委到底應當承擔何種職能、履行何種職責，以及如何實現這些目標，上述根本問題並未得到徹底解決(jue) ，全國一盤棋的“大國資委”格局遠未成形。

　　對金融類國資的監管，就突出體(ti) 現了國資委與(yu) 其他行業(ye) 監管機構和部委在職能定位上的交叉重疊。

　　國資委基於(yu) 股權紐帶關(guan) 係而產(chan) 生的管理權，與(yu) “一行三會(hui) ”的金融行業(ye) 監管權不可避免地會(hui) 產(chan) 生矛盾衝(chong) 突。更為(wei) 重要的是，銀、證、保三大監管機構對派出機構直接管轄，對全國的金融資產(chan) 實現了無死角監管，而目前國資係統的企業(ye) 還處於(yu) 多龍治水的尷尬局麵，很多地方國資淪為(wei) 政府的邊緣地帶，主要承擔了維穩和職工安置職能。

　　職能交叉不隻存在於(yu) 金融類國資領域。比如國資委和財政部，雖然兩(liang) 家在管理的企業(ye) 類別方麵沒有交叉，但在國有資本經營預算的編製上卻有重疊甚至競爭(zheng) 關(guan) 係。

　　按國家有關(guan) 預算編製規定，國資委負責所監管企業(ye) 國有資產(chan) 經營的編製工作，但預算收入的征管和使用接受財政部監督，國資委在國有資產(chan) 的收益上繳、國有資本預算編製中僅(jin) 享有有限的權力。

　　而在新增投資問題上，國資委和發改委的出發點也會(hui) 有所不同，體(ti) 現的國家意誌也有區別，難免會(hui) 產(chan) 生意見不統一的情況。

　　同時，伴隨著體(ti) 製改革和國家戰略迅速崛起的如匯金、中投、國開行等國家級超大型企業(ye) ，其龐大的資產(chan) 規模、強大的創新精神、鮮明的市場化治理結構等特征，也給國資委監管帶來了新的思考。

　　從(cong) 管資產(chan) 到管資本

　　研究顯示，為(wei) 避免國資監管的複雜化和區別對待，有必要結合管資本的要求，對現行國有資本分別由國務院國資委、財政部、行業(ye) 監管機構和地方國資委分別監管的現狀進行重構，以管資本為(wei) 主加強國有資產(chan) 監管。

　　現行的《國資法》沒有清晰區分出資人與(yu) 所有者的不同概念，國資委既做“教練員”又做“裁判員”，把作為(wei) 國有資本出資人代表的出資人權利，與(yu) 作為(wei) 國務院特設機構的間接調控職能混在了一起。這就帶來了以下三方麵的問題：

　　一是不該管的管了不少。原本應以監管為(wei) 主的國資委，承擔了很多不該承擔的具體(ti) 事務。比如，很多國資監管部門承擔了維穩、職工安置、安全生產(chan) 、環境保護等職責。

　　二是該管的卻沒管到位。某些企業(ye) 強大的遊說和公關(guan) 能力幹擾了國資委統一的監管思路和整體(ti) 產(chan) 業(ye) 布局。

　　三是國資監管客觀上還存在著信息不對稱和相關(guan) 專(zhuan) 業(ye) 知識不足的缺憾。其往往很難深入了解被監管企業(ye) 或項目的情況，審批易流於(yu) 形式。很多央企資產(chan) “虛胖”，資產(chan) 收益率較低，而國資監管部門往往局限於(yu) 保值增值思維，對國企的考核指標沒有及時調整改進。

　　對國資委來說從(cong) 資產(chan) 監管向資本（股權）監管轉變，就是要以出資額為(wei) 限，代表國家依法對國有企業(ye) 行使出資人權利和履行出資人義(yi) 務，不幹預其控股企業(ye) 的日常經營活動，就實現了國有資本所有權和企業(ye) 法人經營權的分離——從(cong) 考核增值保值向考核年化複合增長率轉變；從(cong) 行為(wei) 監管向業(ye) 務許可審批轉變；從(cong) 管項目向管合規性轉變。

　　國資委應實現權力邊界上移，主要組建並管理國企董事會(hui) ，實行不缺位、不越位、不錯位的有效行權方式，堅持以重大事項管理為(wei) 抓手，兼顧國家利益和財務收益，通過控製董事會(hui) 來真正履行出資人職責。

　　法人治理結構上，可以綜合匯金模式的“積極股東(dong) ”模式、淡馬錫的“近股東(dong) ”模式，注入“黨(dang) 委董事”或者“紀委董事”的概念，不以“紅頭文件”和行政命令管理企業(ye) ，構建獨特的“國資委”模式。

　　總之，厘清出資人權利和監管權力，最終要實現的是國資監管的“有為(wei) 有不為(wei) ”。從(cong) 管資產(chan) 到管資本，一字之差涉及國資管理內(nei) 容、對象、行為(wei) 方式等方麵很大的變化。背後隱含的意思是國資委要簡政放權，特別是要將所有權與(yu) 經營權分開，減少對企業(ye) 經營活動的幹預，實現國有經濟有進有退、進而有為(wei) 、退而有序。

　　重構部委間權力邊界

　　要實現以上目標，國資委宜從(cong) 履行出資人職責角度出發，重構與(yu) 相關(guan) 行業(ye) 監管機構（部委）的權力邊界。

　　在金融領域，國資委可與(yu) “一行三會(hui) ”就央企（國企）涉金融業(ye) 務資格權限進行協調，對國有企業(ye) 設立財務公司、證券投資基金、信托公司和資產(chan) 管理公司等提出標準，規定準入門檻，引導企業(ye) 金融板塊為(wei) 主業(ye) 服務，服從(cong) 產(chan) 業(ye) 政策需要。

　　國資委還可以考慮對上市央企獨立董事人選製定資格認定辦法，並建立專(zhuan) 家庫。對於(yu) 證監會(hui) 擬推出的以大型央企藍籌股為(wei) 標的股的個(ge) 股期權，國資委也可以聯合證監會(hui) 製定相關(guan) 辦法。

　　在國有資本經營預算編製上，由於(yu) 國資委相較財政部擁有更多信息優(you) 勢，對國有資本預算的收益與(yu) 支出監管也更為(wei) 專(zhuan) 業(ye) ，可考慮擴大國資委在國有資本經營預算編製中的自主權，實現國有資本預算與(yu) 公共預算的實質分離。

　　待未來新的國資監管體(ti) 係建立後，可由國有資產(chan) 經營公司負責預算編製，但由國資委對草案進行最終確定，並由國資監管機構向財政部門上報預算建議草案，財政部門享有否決(jue) 權及最終決(jue) 定權。

　　在國資委與(yu) 發改委之間，未來國資委需從(cong) 存量調整和增量投入兩(liang) 方麵來保持國有資本宏觀配置的合理性。

　　而國家發改委的行權邊界也應該體(ti) 現“政企分開、政資分開”，未來的放權方向包括除涉及全國重大生產(chan) 力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業(ye) 依法依規自主決(jue) 策，政府不再審批。改組組建國有資本投資運營公司之後，除了關(guan) 係國計民生的重大項目之外，一般的投資項目應該交由企業(ye) 自己決(jue) 定，亦即通過市場配置人、財、物等生產(chan) 要素。

　　在混合所有製實現過程中，可以探索央企與(yu) 匯金、四大資產(chan) 管理公司、地方國企等先實現體(ti) 製內(nei) 的混合多元股權，並且逐步實現與(yu) 文化、科技、教育條線的國有資產(chan) 的多元化並購，真正實現市場化配置資源，然後逐步實行民企外企等混合所有製的多元化。鼓勵下屬企業(ye) 股權多元化經營，用國有資產(chan) 和國有信譽價(jia) 值控股，參股民營企業(ye) 、外資企業(ye) 。

　　同時，國資委要與(yu) 中投、國開行、外管局等探索利用外匯儲(chu) 備幫助央企海外拓展，緊跟中央要求鼓勵央企到非洲到中亞(ya) 等，在海外收購資源、收購企業(ye) 股權，讓“中國夢”惠及全世界。